Вообще, досудебное обжалование решений налоговых органов начало действовать еще с июля 1998 года. В то время наибольшее количество судебных дел с участием госорганов приходилось на долю именно налоговой службы. Поэтому целью применения досудебного аудита изначально было стремление к снижению нагрузки на суды. Однако налогоплательщики применяли его крайне редко, предпочитая сразу идти в суд.

Три года назад ФНС России сделала следующий шаг: было создано специальное управление — досудебного аудита, которое уже непосредственно занялось снижением нагрузки на арбитражные суды, а также повышением качества контрольных мероприятий ФНС.

В результате число обращений в суд действительно сократилось на 20%, а количество разбирательств в Высшем арбитражном суде РФ — в несколько раз.

Налоговыми органами удовлетворяются (в том числе частично) более 40% жалоб и более 60% возражений налогоплательщиков.

Устранить нарушения налоговиков

	Константин ЗАЙЦЕВ, руководитель УФНС России по Иркутской области: — Чаще всего споры возникают в связи с недоработками и пробелами в законе. При этом некоторые вопросы и противоречия нельзя урегулировать на местном уровне.

Что же представляет собой механизм досудебного регулирования налоговых споров? Это контролирующая процедура, которая позволяет устранять нарушения в работе налоговиков через ее оценку вышестоящими должностными лицами. Для обеспечения этого контроля в подразделениях налоговых органов созданы отделы досудебного регулирования, где осуществляется только внутриведомственное рассмотрение спорных дел.

Система подачи жалобы для налогоплательщиков имеет два уровня:

• в территориальное подразделение налоговой службы (обязательно);

• в Федеральную налоговую службу (в добровольном порядке).

Обязательный порядок досудебного регулирования применяется для обжалования решений налогового органа, принятых по результатам налоговой проверки. Это могут быть решения о привлечении либо об отказе от привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Другие акты налоговых органов обжалуются в суде без досудебного рассмотрения.

Закон предусматривает две формы обжалования решений налоговых органов — общий и апелляционный (для не вступивших в силу решений).

После выездной или камеральной проверки налоговый орган вручает налогоплательщику соответствующий акт. Гражданин (или организация) имеет право с ним не согласиться. Это несогласие в письменном виде вместе с материалами проверки направляется начальнику налогового органа, вынесшего спорное решение. Далее жалоба в течение трех дней со дня поступления направляется в вышестоящий налоговый орган (ст. 139 НК РФ).

Срок подачи самой жалобы налогоплательщиком ограничен десятью рабочими днями с момента, когда ему было вручено решение. Для подачи жалобы на решение, уже вступившее в силу, закон выделяет один год со дня вынесения. Для всех других налоговых актов и действий (бездействия) должностных лиц срок обжалования равен трем месяцам.

В жалобе (апелляционной жалобе) необходимо указать следующее:

1. Наименование налогового органа, в который подается жалоба, или должность, ФИО должностного лица, которому направляется жалоба.

2. Персональные данные заявителя: фамилия, имя и отчество полностью, почтовый индекс и адрес места жительства, адрес электронной почты и номер телефона.

3. ИНН. Физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, вправе не указывать ИНН.

4. Наименование налогового органа, решение которого обжалуется, или ФИО должностного лица, действие (бездействие) которого обжалуется.

5. Требования заявителя со ссылкой на законы и иные нормативные акты.

6. Обстоятельства, на которых основаны доводы налогоплательщика, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства.

7. Суммы оспариваемых требований в разрезе налога, вычета, в котором отказано, пени, штрафа.

8. Расчет оспариваемой денежной суммы.

9. Перечень прилагаемых документов.

Вышестоящий налоговый орган может вынести решение в течение одного месяца или продлить этот срок для получения дополнительных документов у нижестоящего налогового органа (не более чем на 15 дней). Срок рассмотрения на не вступившее в силу решение не продлевается, так как жалоба подается в тот налоговый орган, который данное решение вынес и который, в свою очередь, обязан в течение трех дней направить ее в вышестоящее подразделение.

При этом подача жалобы вышестоящему должностному лицу не исключает право налогоплательщика обратиться в суд — одновременно или после обращения к налоговому органу при несогласии с вынесенным решением (ст. 138 НК РФ).

Кстати, суд вправе отказать налогоплательщику в рассмотрении его дела при отсутствии документов, подтверждающих прохождение досудебного аудита. Таким документом может служить копия жалобы с датой ее принятия и штампом налогового органа.

Досудебные преимущества

По мнению налоговиков, досудебное разрешение налоговых конфликтов имеет ряд преимуществ перед судебным разбирательством. Среди них называют сохранение деловой репутации, экономию денег и времени. Кроме того, и в отрицательном результате рассмотрения контролирующие органы видят для налогоплательщика положительную сторону: у него появляется возможность, уже зная все доводы и позицию налоговиков, лучше подготовиться к судебному разбирательству.

Указанные достоинства досудебного аудита подкреплены официальной статистикой ФНС, согласно которой количество жалоб снижается примерно на 10% в год. Статистика Высшего арбитражного суда подтверждает тенденцию: в первом полугодии этого года дел об оспаривании актов налоговых органов и действий (бездействий) должностных лиц было рассмотрено на 2,4% меньше, чем за аналогичный период 2011 года.

Налоговая служба оценивает эффективность досудебного аудита соотношением числа жалоб, рассмотренных вышестоящими налоговыми инстанциями, к числу заявлений в суд. Положительную динамику отметили еще в начале прошлого года, когда примерно на две рассмотренные жалобы приходилось одно заявление в суд. Другими словами, результаты досудебного разбирательства устраивали налогоплательщиков в более чем половине случаев.

Однако не совсем ясно, учтены ли в такой статистике те, кто не обращался в суд из-за нежелания терять время и нести дополнительные денежные расходы или по другим субъективным причинам…

Другое мнение

Поднимая вопрос о неясностях механизма досудебного аудита, нужно указать и те его недостатки, на которые обращают внимание налогоплательщики, негативно или с недоверием относящиеся к досудебному аудиту. К ним относят возможность затягивания срока разрешения спора, отсутствие объективности налоговых органов при вынесении решений, так как отделы аудита созданы внутри территориальных подразделений налоговых служб и т.п.

Несмотря на приличный список недостатков, налогоплательщики все же считают, что досудебный аудит — нужная процедура, но она нуждается в дальнейшей доработке. С этим согласилось около половины участников опроса, который провел один из крупнейших российских налоговых форумов Blogfiscal.

196,4 млн рублей вернули налогоплательщики в рамках досудебного урегулирования споров (итоги I кв. 2012 г., данные УФНС по Иркутской области)

Однако претензий все же больше. Участники уже упомянутого форума в обсуждении этого механизма также сетуют и на то, что рассмотрение споров до суда на практике приводит к отсрочке их решения в судебном порядке. Несмотря на то что количество жалоб, подаваемых налогоплательщиками, официально снизилось, большой разгрузки суды не ощутили, поскольку они же стали пачками рассматривать обжалования решений вышестоящих налоговых органов, оставляющих в силе решения подчиненных им инспекций.

Вопросы возникают и к теме пропущенного срока подачи жалобы. В законе не определены основания и срок для его восстановления, в связи с чем непонятно, какие причины несвоевременной подачи жалобы являются уважительными и сколько времени фактически есть у налогоплательщика для решения данного вопроса.

Сейчас в Налоговом кодексе также нет положения, которое бы рассматривало необходимость участия налогоплательщика в рассмотрении его жалобы налоговым органом. И вопрос этот не так однозначен, как кажется на первый взгляд. С одной стороны, присутствие заявителя при рассмотрении его жалобы дает ему возможность следить за тем, чтобы его доводы и доказательства нашли свое отражение в этом процессе. С другой стороны, обязательное присутствие участников спора по своей форме заменяет суд, чего не должно быть, поскольку досудебный аудит — процедура административная.

Еще из частых претензий: существующая процедура позволяет вышестоящим налоговым органам отменить вынесенное решение своих коллег в случаях, когда те не смогли собрать достаточно доказательств, что можно исправить при повторной проверке (которую в этих случаях назначают).

Пробелы федерального уровня

По словам руководителя УФНС России по Иркутской области Константина Зайцева, в рамках досудебного урегулирования споров в первом квартале 2012 года в территориальное управление поступило 564 жалобы налогоплательщиков, что на 15% меньше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Рассмотрено 508, из которых 56% удовлетворено на общую сумму 196,4 млн рублей. При этом в суд пошло в 2,3 раза меньше исков.

Руководитель регионального налогового управления отметил, что чаще всего споры между налогоплательщиками и налоговиками возникают в связи с недоработками и пробелами в законе. При этом некоторые вопросы и противоречия нельзя урегулировать на местном уровне (например, инспекции не имеют права отменить принятый по результатам своей проверки акт). Поэтому шлифовка механизма досудебного аудита и налогового контроля в целом — ближайшая задача законодательных органов.

— На сегодня нет ни одной статьи в Налоговом кодексе, которая не подверглась бы корректировкам. Постоянно совершенствуется и система досудебного аудита, — отмечает Константин Зайцев. — Около 80% споров проходят эту процедуру, а количество судебных споров уменьшилось более чем на 40%. Такие результаты подчеркивают перспективность развития этой процедуры.

Позиция регионального управления ФНС однозначна: за три года система досудебного аудита полностью оправдала себя. Число судебных споров постоянно уменьшается, так как налоговая служба сама отменяет собственные необоснованные решения или решения без судебной перспективы.

 

МНЕНИЕ НАЛОГОВИКОВ	МНЕНИЕ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ
ПРЕИМУЩЕСТВА ДОСУДЕБНОГО АУДИТА	НЕДОСТАТКИ ДОСУДЕБНОГО АУДИТА
В сравнении с разбирательством в суде 1. Сохранение деловой репутации 2. Экономия финсредств (отсутствие госпошлины и т.п.) 3. Экономия времени (15 дней против нескольких месяцев в суде) 4. Право оспорить решение налогового органа до обращения в суд 5. При отрицательном результате возможность учесть этот опыт при подготовке своей защиты в суде 6. Единая система налогового контроля снижает число системных нарушений и немотивированных споров	И некоторые неясности этого механизма 1. Недостаточный срок для подготовки жалобы (10 дней) 2. Возможное затягивание срока разрешения спора 3. Необъективность налоговиков, так как отделы аудита созданы внутри подразделений налоговых служб 4. Отсутствие четко оговоренных оснований, по которым вышестоящие налоговые органы могут приостанавливать исполнение некоторых решений по жалобам

 

Возвращенная тысяча

А это — примеры из местной практики. Иркутское подразделение федеральной налоговой службы не раз отменяло решения о доначислении налогов и штрафов по причине того, что налогоплательщикам не были вручены копии документов, на основе которых вышеуказанные решения принимались. Те же самые меры следовали и в тех случаях, когда налогоплательщики по вине налоговых органов не знали о месте и времени рассмотрения их дела.

Управление направляет в инспекции аналитические обзоры практики рассмотрения налоговых споров для устранения в будущем отдельных видов споров. Например, имеют место случаи, когда налогоплательщики регистрируют виды деятельности, подпадающие под налогообложение ЕНВД, но деятельность эту не ведут или занимаются другими ее видами. Они представляют налоговые декларации с «нулевыми» показателями. При нарушении сроков сдачи отчетности инспекции штрафовали их на одну тысячу рублей. Управление отменяло такие решения в связи с тем, что обязанность по представлению налоговых деклараций у данных налогоплательщиков отсутствует. В настоящее время подобные споры инспекций с налогоплательщиками не наблюдаются.

Кроме этого, управление практикует уменьшение минимальной суммы санкций за несвоевременное предоставление отчетности некоторым категориям граждан и организаций, имеющим, ко всему прочему, смягчающие обстоятельства. К таким налогоплательщикам относятся физические лица с небольшим доходом, некоммерческие объединения граждан, а также налогоплательщики, осуществляющие социально значимые виды деятельности.

Перспективные предложения

ДЕЛО В СУД
Число дел с участием налоговых органов, рассмотренных судами Иркутской области, 2011 г., в % по отношению к 2010 г.
Юрлица	3108	-53
ИП	95	-30
Физлица	74873	+30
Источник: УФНС России по Иркутской области

В 2009 году (налоговики это признают) система досудебного аудита была достаточно формальной и рассматривалась как предэтап судебного разбирательства. Осознавая перспективность и в то же время несовершенство системы, федеральные органы все это время продолжали ее дорабатывать. В начале 2012 года ФНС выступила с инициативой ввести обязательную досудебную процедуру для всех видов налоговых споров. Кроме этого, служба предлагает:

а) увеличить срок подачи жалоб: общей — с трех месяцев до года, апелляционной — с 10 дней до одного месяца (практика показывает, что выделенного времени бывает недостаточно, потому как к поданной жалобе нередко собираются дополнительные документы);

б) ввести 15-дневную ускоренную процедуру рассмотрения жалоб (за исключением решений о привлечении к налоговой ответственности). Сегодня она составляет около месяца.

Одна из главных причин отказа налогоплательщиков от досудебного аудита — боязнь пропустить срок на подачу иска в суд (три месяца). Предстоящие поправки в законопроекте могут изменить ситуацию: этот срок будет отсчитываться с момента окончания досудебного рассмотрения дела.

Кроме того, к предложенным доработкам процедуры досудебного урегулирования относятся введение административного договора, развитие возможностей электронного документооборота, разрешение налогоплательщику присутствовать при рассмотрении его жалобы и возможность представлять дополнительные доказательства. Эти предложения поддержаны Общественным советом при ФНС России. В случае одобрения законодательными органами данные изменения могут вступить в силу с 2014 года.

---

КОГДА ВЕРСТАЛСЯ НОМЕР

Как сообщила пресс-служба ФНС России, в сентябре в Федеральной налоговой службе началась работа по созданию Концепции развития и дальнейшего совершенствования методов досудебного урегулирования налоговых споров. С января 2013 года ФНС России планирует работу уже на основе новой Концепции.

Одним из предлагаемых изменений станет введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц. Также службой планируется изменить срок на подачу апелляционных жалоб — до одного месяца.

Предлагается ввести ускоренную процедуру рассмотрения жалоб на действия и бездействие должностных лиц налоговых органов — 15 дней. В настоящий момент этот срок составляет один месяц. Предлагаемые изменения позволят расширить возможности налогоплательщиков по защите своих интересов и будут способствовать дальнейшему сокращению судебных споров с участием налоговых органов. 

Екатерина Надыкто

"Капиталист", иркутский журнал для предпринимателей № 7 (61) Октябрь - Ноябрь 2012 года

• Число просмотров: 1304